Kısaca Avrupa BirliÄŸi: AB Nedir ve Nasıl Çalışır?

Kamil Sarı

 

GiriÅŸ

Avrupa BirliÄŸi (AB), tarihsel açıdan eÅŸi görülmemiÅŸ bir siyasi ve ekonomik bütünleÅŸme projesi olarak, Ä°kinci Dünya Savaşı'nın yıkıcı sonuçlarından ders çıkarılarak inÅŸa edilmiÅŸ özgün bir ulusüstü yapıdır. Savaşın ardından Avrupalı liderler, kıtanın bir daha bu tür yıkımlara sahne olmaması için kalıcı bir barış ve iÅŸ birliÄŸi düzeni kurmanın zorunluluÄŸuna inanmıştır. Bu inanç doÄŸrultusunda baÅŸlayan bütünleÅŸme süreci, önce kömür ve çelik gibi stratejik sektörlerdeki iÅŸ birliÄŸiyle sınırlı kalmış; zamanla siyasi, hukuki, ekonomik ve sosyal boyutları kapsayan geniÅŸ çaplı bir yapıya evrilmiÅŸtir.

Günümüzde AB, 27 üye devleti, yaklaşık 450 milyon nüfusu ve dünya gayri safi yurt içi hasılasının yaklaşık yüzde on beÅŸini oluÅŸturan ekonomisiyle küresel ölçekte belirleyici bir güç konumundadır. Birlik; tek pazar, ortak para birimi, insan hakları normları ve çevre politikaları gibi alanlarda üye devletleri doÄŸrudan baÄŸlayan kurallar koyabilme kapasitesine sahip olması bakımından klasik uluslararası örgütlerden ayrışmaktadır. Bununla birlikte, bir federal devlet olmaktan da uzak kalmakta; egemenlik, üye devletler ile ulusüstü kurumlar arasında karmaşık bir denge içinde paylaşılmaktadır.

Kısa Tarihsel Arka Plan ve KuruluÅŸ Süreci

Avrupa'da ulusüstü bütünleÅŸme fikrinin kökleri, Birinci ve Ä°kinci Dünya SavaÅŸları'nın kıtayı içine çektiÄŸi derin krizlere dayanmaktadır. Ä°kinci Dünya Savaşı'nın sona erdiÄŸi 1945 yılında Avrupa, siyasi, ekonomik ve insani açıdan büyük bir çöküÅŸ içindeydi. Bu baÄŸlamda Fransız DışiÅŸleri Bakanı Robert Schuman, 9 Mayıs 1950'de tarihe Schuman Deklarasyonu olarak geçen önemli bir açıklama yaptı. Schuman, Fransa ile Almanya'nın kömür ve çelik üretimini ortak bir yüksek otoritenin denetimine tabi kılmasını önerdi. Bu öneri, savaÅŸ sanayiinin temel girdilerini iki ülkenin egemenliÄŸinden alarak ortak bir yapıya devretmeyi hecelemesi bakımından devrimci bir nitelik taşıyordu.

Bu çerçevede 1951 yılında Fransa, Batı Almanya, Ä°talya, Belçika, Hollanda ve Lüksemburg arasında Avrupa Kömür ve Çelik TopluluÄŸu (AKÇT) kuruldu. Akabinde, 1957'de imzalanan Roma AntlaÅŸmaları ile Avrupa Ekonomik TopluluÄŸu (AET) ve Avrupa Atom Enerjisi TopluluÄŸu (EURATOM) hayata geçirildi. Söz konusu antlaÅŸmalar; malların, kiÅŸilerin, hizmetlerin ve sermayenin serbestçe dolaÅŸabildiÄŸi ortak bir pazar yaratmayı öngörüyordu.

BütünleÅŸme süreci sonraki on yıllarda derinleÅŸerek ve geniÅŸleyerek devam etti. 1986 yılında imzalanan Avrupa Tek Senedi, iç pazarın tamamlanmasına yönelik önemli adımlar içeriyordu. Dönüm noktası niteliÄŸindeki 1992 tarihli Maastricht AntlaÅŸması ise Avrupa Topluluklarını resmi olarak Avrupa BirliÄŸi adı altında yeniden yapılandırarak ekonomik para birliÄŸi, ortak dış politika ve iç güvenlik iÅŸ birliÄŸi gibi üç temel sütuna dayanan kapsamlı bir çerçeve oluÅŸturdu. 2009'da yürürlüÄŸe giren Lizbon AntlaÅŸması ise kurumsal yapıyı modernize ederek AB'ye tüzel kiÅŸilik kazandırdı ve kurumların yetkilerini daha net biçimde tanımladı.

Temel Amaçlar, DeÄŸerler ve Hukuki Temel

Avrupa BirliÄŸi'nin varlık gerekçesi, yalnızca ekonomik kazanımlarla sınırlı deÄŸildir; aksine, ortak deÄŸerler etrafında ÅŸekillenen kapsamlı bir siyasi proje olarak tanımlanmaktadır. AB AntlaÅŸması'nın ikinci maddesi uyarınca Birlik; insan onuru, özgürlük, demokrasi, eÅŸitlik, hukukun üstünlüÄŸü ve insan hakları ilkeleri üzerine inÅŸa edilmiÅŸtir. Bu deÄŸerler, üye devletlerle paylaşılan ortak bir medeni mirasın ifadesi olarak kabul edilmekte ve üyelik için ön koÅŸul niteliÄŸi taşımaktadır.

BirliÄŸin ana hedefleri ÅŸu baÅŸlıklar altında özetlenebilir: Üye devletler arasında barış ve istikrarın korunması; mal, hizmet, sermaye ve kiÅŸilerin serbestçe dolaÅŸabildiÄŸi tek bir iç pazarın iÅŸletilmesi; sürdürülebilir kalkınma ve yüksek istihdamın teÅŸvik edilmesi; sosyal dışlanmayla mücadele ve sosyal adaletin güçlendirilmesi; bilimsel ve teknolojik ilerlemenin desteklenmesi; ulusal kültürlerin çeÅŸitlilik içinde bir arada yaÅŸatılması ve uluslararası arenada AB'nin deÄŸerleri ile çıkarlarının savunulması.

Hukuki açıdan AB, iki temel antlaÅŸmaya dayanmaktadır: Avrupa BirliÄŸi AntlaÅŸması (ABA) ve Avrupa BirliÄŸi'nin Ä°ÅŸleyiÅŸi Hakkında AntlaÅŸma (ABÄ°A). Bu antlaÅŸmalar, AB'nin birincil hukukunu oluÅŸturmakta; kurumların yetki alanlarını, karar alma usullerini ve üye devletlerle iliÅŸkilerini düzenlemektedir. AB hukukunun üstünlüÄŸü ve doÄŸrudan uygulanabilirliÄŸi ilkeleri, BirliÄŸin hukuki özgünlüÄŸünün temel taÅŸlarıdır ve ulusal mahkemeler tarafından da tanınmaktadır.

Avrupa Birliği'nin Kurumsal Yapısı

Avrupa BirliÄŸi'nin karar alma süreçleri, birbirleriyle organik iliÅŸki içinde bulunan ve her biri farklı bir meÅŸruiyet kaynağından beslenen yedi ana kurum tarafından yürütülmektedir. Bu kurumların yapısı ve iÅŸleyiÅŸi, genel hatlarıyla aÅŸağıda ele alınmaktadır.

1. Avrupa Parlamentosu

Avrupa Parlamentosu, AB'nin tek doÄŸrudan demokratik meÅŸruiyet kaynağını temsil etmekte olup üye devlet vatandaÅŸları tarafından beÅŸ yılda bir gerçekleÅŸtirilen seçimler aracılığıyla oluÅŸturulmaktadır. Åžu anda 720 üyeye sahip olan Parlamento, Strazburg'da genel kurul toplantıları, Brüksel'de ise komite çalışmaları yapmaktadır.

Parlamentonun baÅŸlıca görevleri üç baÅŸlık altında özetlenebilir. Ä°lk olarak yasama iÅŸlevi çerçevesinde Konsey ile birlikte çok sayıda politika alanında birlikte karar alma usulü kapsamında hareket eder. Ä°kinci olarak bütçe yetkisi baÄŸlamında AB yıllık bütçesini onaylar ya da reddeder. Üçüncü olarak denetim iÅŸlevi çerçevesinde Komisyon üyelerinin atanmasını onaylar, gerektiÄŸinde güvensizlik oyuyla Komisyon'u düÅŸürebilir ve AB kurumlarının faaliyetlerini siyasi açıdan denetler. Parlamento, kuruluÅŸundan bu yana yetkilerini önemli ölçüde geniÅŸletmiÅŸ; baÅŸlangıçta danışma organı konumundayken bugün AB mevzuat yapımında belirleyici bir aktöre dönüÅŸmüÅŸtür.

2. Avrupa BirliÄŸi Konseyi (Bakanlar Konseyi)

Bakanlar Konseyi ya da kısaca Konsey olarak da bilinen bu kurum, üye devlet hükümetlerinin en üst düzey temsilci organıdır. Toplantıların içeriÄŸine göre katılımcı profili deÄŸiÅŸmekte; maliye bakanları, çevre bakanları ya da dışiÅŸleri bakanları ilgili gündem maddelerine göre bir araya gelmektedir.

Konseyin üstlendiÄŸi iÅŸlevler arasında AB mevzuatının kabul edilmesi, yıllık bütçenin benimsenmesi, uluslararası antlaÅŸmaların onaylanması ve ortak dış politika çerçevesinin ÅŸekillendirilmesi sayılabilir. Karar alma mekanizması bakımından farklı oy kullanma biçimleri söz konusudur: Hassas sayılan alanlarda oybirliÄŸi aranırken çoÄŸunluk gerektiren konularda nitelikli çoÄŸunluk ilkesi uygulanmaktadır. Nitelikli çoÄŸunluk; üye devletlerin en az yüzde ellisi artı bir tarafından desteklenmesi ve bu devletlerin AB nüfusunun en az yüzde altmış beÅŸini temsil etmesi koÅŸulunu birlikte öngörmektedir.

3. Avrupa Konseyi

Avrupa Konseyi, üye devletlerin devlet ve hükümet baÅŸkanlarından oluÅŸmakta olup bu baÄŸlamda Bakanlar Konseyi'nden yapısal ve iÅŸlevsel açıdan açıkça ayrışmaktadır. Lizbon AntlaÅŸması'nın yürürlüÄŸe girmesiyle birlikte iki buçuk yıllık yenilenebilir görev süresiyle seçilen daimi bir baÅŸkan bu kurumda liderlik görevini üstlenmiÅŸtir. Avrupa Konseyi, AB'nin genel siyasi yönelimini ve önceliklerini belirlemek açısından stratejik bir rol üstlenmektedir; ancak yasama yetkisi bulunmamaktadır. OlaÄŸan koÅŸullarda yılda dört kez toplanan bu kurum, özellikle dış iliÅŸkiler ve büyük ekonomik krizler gibi kritik meselelerde ortak tavır alınmasını kolaylaÅŸtırmaktadır.

4. Avrupa Komisyonu

Avrupa Komisyonu, AB'nin yürütme organı ve aynı zamanda yegane yasama inisiyatifi sahibi kurumu olarak tanımlanmaktadır. Üye devlet baÅŸvuruları temelinde oluÅŸturulan ve Avrupa Parlamentosu tarafından onaylanan Komisyon, 27 üye devletin her birinden bir komisyonerin katılımıyla oluÅŸmaktadır. Komisyon BaÅŸkanı, Avrupa Konseyi tarafından nitelikli çoÄŸunlukla aday gösterilmekte ve Parlamentonun onayına sunulmaktadır.

Komisyonun temel iÅŸlevleri dört baÅŸlık altında ele alınabilir: Birincisi, mevzuat önerisinde bulunma tekeline sahip olması, yani AB kurumlarına yönelik yasa tekliflerini münhasıran sunabilmesidir. Ä°kincisi, antlaÅŸmaların ve AB mevzuatının üye devletlerce tam olarak uygulanıp uygulanmadığını denetleme rolüdür; gerektiÄŸinde ihlal iÅŸlemi baÅŸlatma ya da Adalet Divanı'na baÅŸvurma yetkisi bu çerçevede deÄŸerlendirilebilir. Üçüncüsü, Parlamento ve Konsey tarafından onaylanan bütçeyi yönetme ve AB politikalarını hayata geçirme iÅŸlevidir. Dördüncüsü ise üçüncü ülkeler ve uluslararası kuruluÅŸlarla yapılan müzakere ve anlaÅŸmalarda AB'yi dışarıya karşı temsil etmesidir. Komisyon; üye devlet hükümetlerinden bağımsız hareket etmesi ve yalnızca AB'nin genel çıkarlarını gözetmesi beklenen ulusüstü bir niteliÄŸe sahip olup bu özelliÄŸiyle BirliÄŸin bütünleÅŸmeci dinamiÄŸinin merkezine yerleÅŸmektedir.

5. Avrupa Birliği Adalet Divanı

Avrupa BirliÄŸi Adalet Divanı, BirliÄŸin yargı organı olarak AB hukukunun tüm üye devletlerde tutarlı biçimde yorumlanmasını ve uygulanmasını güvence altına alır. Lüksemburg'da faaliyet gösteren Divan, üye devlet başına bir hakimden oluÅŸmakta olup karmaşık davaların ele alındığı Büyük Daire ve alt yargı mercii konumundaki Genel Mahkeme ile birlikte yapılandırılmıştır.

Divan; üye devlet mahkemelerinden yöneltilen ön karar sorularına yanıt vermekte, üye devletlerin AB hukukuna aykırı eylemlerinde ihlal davalarına bakmakta ve AB kurumlarının aldığı kararların iptali ya da hukuka aykırılığının tespiti için açılan davaları karara baÄŸlamaktadır. Divanın içtihadı, AB hukukunun üstünlüÄŸü ve doÄŸrudan etkisi gibi temel ilkelerin ÅŸekillenmesinde tarihsel bir iÅŸlev görmüÅŸ; üye devlet hukuk sistemleri üzerinde köklü ve kalıcı dönüÅŸümlere yol açmıştır.

6. Avrupa Merkez Bankası

Avrupa Merkez Bankası (AMB), euro bölgesindeki para politikasının bağımsız bir merkez bankası tarafından yürütülmesi ilkesi çerçevesinde kurulmuÅŸtur. Frankfurt'ta yerleÅŸik olan AMB, faiz oranlarını belirlemek, euro'nun deÄŸerini korumak ve fiyat istikrarını saÄŸlamak gibi temel görevleri üstlenmiÅŸtir. Euro bölgesini oluÅŸturan 20 üye devlet için ortak para politikası uygulayan AMB, Avrupa Merkez Bankaları Sistemi'nin çekirdeÄŸini oluÅŸturmakta ve diÄŸer ulusal merkez bankalarıyla koordineli biçimde çalışmaktadır.

7. Avrupa Sayıştayı

Avrupa Sayıştayı, AB mali kaynaklarının doÄŸru ve mevzuata uygun biçimde kullanılıp kullanılmadığını denetlemekle görevlidir. Yıllık bütçeye iliÅŸkin hazırladığı güvenilirlik beyanı ve deÄŸerlendirme raporları hem Parlamento hem de Konsey açısından önemli bir yönlendirici iÅŸlev görmektedir. Bu kurum, AB'nin mali hesap verebilirlik mekanizmasının temel direÄŸini oluÅŸturmaktadır.

Avrupa BirliÄŸi'nde Karar Alma Süreçleri

AB'de mevzuat, kurumlar arasındaki dinamik etkileÅŸime dayalı karmaşık bir sürecin ürünüdür. OlaÄŸan yasama usulü olarak da adlandırılan bu süreçte Komisyon bir yasa teklifi sunar; söz konusu teklif Parlamento ile Konsey arasında müzakere edilerek üzerinde uzlaşı saÄŸlanır. Bu yapı hem hükümetlerin hem de doÄŸrudan seçilmiÅŸ temsilcilerin karar sürecine etkin biçimde katılımını zorunlu kıldığından köklü bir demokratik meÅŸruiyet zeminine dayanmaktadır.

Bununla birlikte, AB'nin iÅŸleyiÅŸi yalnızca yasama faaliyetiyle sınırlı deÄŸildir. Komisyon, onaylanan bütçeyi yönetirken hukuki ihlalleri de takip etmektedir. Adalet Divanı, AB hukukunun tutarlı uygulanmasını denetlemekte; AMB ise euro bölgesinde para politikasını bağımsız bir çizgide sürdürmektedir. Uygulamaya bakıldığında, AB mevzuatının büyük bölümünün ulusal idare mekanizmaları aracılığıyla hayata geçirildiÄŸi görülmektedir; bu durum, üye devletlerin hala uygulamanın birincil aktörleri konumunda olduÄŸunu ortaya koymaktadır.

Yetki dağılımı baÄŸlamında subsidiarity (yani yerellik veya ikincillik) ilkesi belirleyici bir iÅŸlev görmektedir. Bu ilkeye göre AB, ancak üye devlet ya da yerel düzeyde gerçekleÅŸtirilmesi verimli olmayan alanlarda müdahil olabilmektedir. Söz konusu ilke, BirliÄŸin yetkilerini sınırlandırmanın yanı sıra ulusal hükümetlerin inisiyatif alanını da güvence altına almaktadır.

Avrupa BirliÄŸi'nin Önemi ve Küresel Etkisi

Avrupa BirliÄŸi'nin küresel arenada taşıdığı ağırlık, çok boyutlu bir olgu olarak deÄŸerlendirilmelidir. Ekonomik açıdan AB, dünya ticaretinde ve yatırım akışlarında belirleyici bir konuma sahiptir. Ortak Dış Ticaret Politikası çerçevesinde üçüncü ülkelerle müzakere eden AB, bu kapsamda büyük serbest ticaret anlaÅŸmaları imzalamakta ve küresel ticaret normlarının biçimlenmesinde etkin bir rol üstlenmektedir.

Normatif güç boyutunda ise AB, insan hakları, demokrasi ve çevre standartları gibi temel deÄŸerleri hem iç politikada hem de dış iliÅŸkilerde belirleyici biçimde öne çıkarmaktadır. Avrupa Ä°nsan Hakları Mahkemesi ve Avrupa BirliÄŸi Temel Haklar Åžartı gibi mekanizmalar aracılığıyla siyasi, sivil ve sosyal hakların korunmasına önemli katkılar sunulmaktadır. Bunun yanı sıra AB'nin coÄŸrafi geniÅŸlemesi, Orta ve DoÄŸu Avrupa'da demokrasinin pekiÅŸmesine, hukukun üstünlüÄŸünün güçlenmesine ve refah düzeyinin yükselmesine somut katkılar saÄŸlamıştır.

Güvenlik ve savunma alanında AB, son yıllarda özellikle Rusya'nın Ukrayna'ya yönelik saldırısının ardından savunma iÅŸ birliÄŸini belirgin biçimde derinleÅŸtirmiÅŸtir. NATO ile paralel bir çizgide ilerleyen Birlik, özerk bir Avrupalı savunma kapasitesinin geliÅŸtirilmesine yönelik adımlarını hızlandırmaktadır. Öte yandan iklim politikası alanında Avrupa YeÅŸil Mutabakatı, BirliÄŸi 2050 yılına kadar iklim nötralitesini hedefleyen küresel ölçekte en iddialı eylem planlarından birini hayata geçirme yoluna sokmuÅŸtur.

Sonuç

Avrupa BirliÄŸi, tarihin en özgün ve kapsamlı ulusüstü bütünleÅŸme deneyimini temsil etmektedir. Kömür ve çelik gibi endüstriyel hammaddelerin ortak yönetimini amaçlayan mütevazı bir iÅŸlevsel baÅŸlangıçtan, günümüzün çok katmanlı siyasi, ekonomik ve hukuki yapısına uzanan bu yolculuk hem baÅŸarıların hem de krizlerin izlerini taşımaktadır. Ekonomik krizler, Brexit, göç baskıları ve coÄŸrafi geniÅŸlemenin getirdiÄŸi kurumsal gerilimler BirliÄŸin karşılaÅŸtığı baÅŸlıca sınavlar arasındadır. Bununla birlikte, AB bu sınavların her birinde dönüÅŸüm geçirerek yoluna devam etmeyi baÅŸarmıştır.

Avrupa Parlamentosu, Konsey, Komisyon, Adalet Divanı ve diÄŸer kurumlardan oluÅŸan bu yapı; yasama gücü, yürütme iÅŸlevi ve yargısal denetim arasındaki dengenin titizlikle korunduÄŸu karmaşık bir denge sistemi ortaya koymaktadır. AB'nin iÅŸleyiÅŸi, hiçbir kurumun mutlak üstünlük kuramayacağı demokratik denetim mekanizmaları ile ulusüstü bütünleÅŸmenin pragmatik gereklilikleri arasındaki süregelen gerilimi açıkça yansıtmaktadır.

Günümüzde jeopolitik deÄŸiÅŸimler, iklim krizi ve dijital dönüÅŸümün getirdiÄŸi güçlüklerle boÄŸuÅŸan AB, bu zorluklarla baÅŸ edebilmek için kurumsal kapasitesini sürekli yenileme çabası içindedir. BirliÄŸin geleceÄŸi; üye devletlerin ulusal egemenliklerini ne ölçüde ortaklaÅŸtırmaya hazır olduklarına ve kurumsal çerçevenin deÄŸiÅŸen koÅŸullara uyum saÄŸlama esnekliÄŸine baÄŸlı olmaya devam edecektir. Tüm bu kırılganlıklara karşın AB; barış, refah ve iÅŸ birliÄŸinin kurumsal bir zemine oturtulmuÅŸ somut kanıtı olmayı sürdürmektedir.

---